Curtea de Apel Cluj a anulat definitiv mai multe Hotărâri de Consiliu Local (HCL) prin care erau aprobate Planuri Urbanistice Zonale (PUZ) din cauză că administrația nu a motivat derogările de la Planul Urbanistic General (PUG) acordate beneficiarilor PUZ-urilor.
Deoarece s-au confruntat cu mai multe cazuri similare în 2015, instanțele de la secția de contencios a Tribunalului Cluj au transmis următoarea întrebare la Curtea de Apel: Hotărârea consiliului local de aprobare PUZ. Administraţia este ţinută de obligaţia motivării acordării derogărilor solicitate, atunci când se modifică destinaţia zonei stabilite prin PUG? Judecătorii de la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel au discutat și analizat problema de practică neunitară și au emis o minută, la care s-a făcut referire ulterior în sentințele date în astfel de spețe, noteaza clujust.ro.
Minuta Curții de Apel Cluj – Secția de contencios administrativ și fiscal din 3 aprilie 2015
”Se constată că prin acte internaţionale cu valoare de soft-law, respectiv Rezoluţia Comitetului de Miniştri ai Consiliului Europei nr. (77)31 cu privire la protecţia individului în relaţia cu actele autorităţilor administrative, s-a recomandat statelor membre să se ghideze în dreptul şi practica lor administrativă de anumite principii enunţate în rezoluţie, în scopul protecţiei persoanelor, fizice sau juridice, în procedurile administrative. În implementarea acestor principii, cerinţele unei administraţii bune şi eficiente, precum şi interesele terţilor şi interesele marelui public trebuie să fie în mod adecvat luate în considerare, pentru a asigura cel mai ridicat grad posibil de echitate.
Principiul IV din Rezoluţie impune ca atunci când actul administrativ este de o aşa natură încât afectează în mod negativ, drepturile, libertăţile sau interesele, persoana vizată trebuie să fie informată cu privire la motivele care stau la baza actului. Pe de altă parte şi persoanei juridice de drept privat de naţionalitate română îi sunt opozabile exigenţele dreptului la bună administraţie consacrat de Recomandarea Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei Rec(2007)7 privind buna administraţie, precum şi exigenţele ce rezultă din art. 41 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care conform art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană în versiunea consolidată după modificările operate prin Tratatul de la Lisabona din anul 2007, are aceeaşi valoare juridică cu tratatele Uniunii.
Este real că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ cu care se completează nu conţin prevederi exprese şi nici cerinţa obligatorie a motivării actelor administrative, dar pentru a preveni arbitrariul organelor administrative şi pentru a e asigura un real acces al persoanelor la justiţia de contencios administrativ pentru se realiza un control de legalitate şi oportunitate efectiv şi concret asupra actelor administraţiei, Curtea apreciază că cerinţa motivării în fapt şi în drept a actelor administraţiei este obligatorie şi necesară. În aceeaşi manieră trebuie motivat şi justificat refuzul de a recunoaşte un drept ori un interes legitim exhibat de particular. Se mai reţine în context că orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act administrativ, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii în ansamblul ei de a aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară (marja de apreciere) şi arbitrariu.
De altfel, şi în jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxembourg se reţine că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi univocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită instanţelor comunitare competenţa să efectueze revizuirea actului (cazul C-367/1995). Curtea Europeană de Justiţie a statuat că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor.
Mai mult, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrag nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (C-41/1969). O detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicţional (C-509/1993). În context, se mai reţine că şi Constituţia României prevede, în art. 31 alin. (2), obligaţia autorităţilor publice de a asigura informarea corectă a cetăţeanului asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.
Este real însă că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nu conţin prevederi exprese şi nici cerinţa obligatorie a motivării actelor administrative, dar pentru a preveni arbitrariul organelor administrative şi pentru a e asigura un real acces al persoanelor la justiţia de contencios administrativ pentru se realiza un control de legalitate şi oportunitate efectiv şi concret asupra actelor administraţiei, se apreciază că cerinţa motivării în fapt şi în drept a actelor administraţiei este obligatorie şi necesară (A se vedea în practica judiciară: ÎCCJ-SCAF, decizia nr. 1580 din 11 aprilie 2008).”
PUZ și autorizații de pe Câmpului, anulate
Un caz concret este cel privitor la patru locuințe cuplate de pe strada Câmpului nr.231-235, pentru care s-a aprobat PUZ în Consiliul local și s-au emis autorizații în 2011. Vecinii nemulțumiți s-au adresa instanței de judecată. Mai întâi, prin sentința 1126/2015 a Tribunalului Cluj, ”a fost anulată Hotărârea Consiliului Local Cluj-Napoca nr. 90/22.03.2011. S-a dispus suspendarea hotărârii menționate până la soluționarea cauzei. S-a constatat nelegalitatea Certificatului de urbanism nr. 551/04.03.2011. S-a constatat nelegalitatea Autorizației de construire nr. 873/22.07.2011 și a Autorizației de construire nr. 1113/20.03.2011.” Ulterior, în recurs, Curtea de Apel Cluj a menținut hotărârea primei instanțe.
Extras din DECIZIA CIVILĂ NR. 267/2015 a Curții de Apel Cluj
”In privința capătului de cerere având ca obiect anularea Hotărârii Consiliului Local al municipiului Cluj-Napoca de aprobare a Planului urbanistic zonal, cu toate că parcelele de teren vizate erau afectate de construcții, Primăria a procedat la validarea lui, cu derogări în ceea ce privește indicii urbanistici aprobați pentru zonă, fără a exista rațiuni urbanistice clare și fără studii de fundamentare.
Caracteristicile actului administrativ supus controlului de legalitate este de natură a aduce in discuție dacă instanța de contencios administrativ este competentă să se pronunțe asupra oportunității emiterii actului administrativ respectiv.
In acest context instanța reține că după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 oportunitatea unui act administrativ poate fi cenzurată de instanța de contencios administrativ dacă actul in cauză a fost emis cu exces de putere in sensul art.2 alin.1 lit.n) din Legea nr. 554/2004.
Se poate conchide astfel că puterea discreționară a administrației poate fi cenzurată de instanță dacă este exercitată abuziv sau vădit disproporționat în raport cu scopul ei.
Așa fiind, deși în aplicarea și punerea în executare a Legii nr. 350/2001 autorităților publice ale administrațiilor locale le sunt recunoscute competențe și atribuții largi, acestea nu pot fi exercitate peste marja de apreciere care interferează cu excesul de putere.
In măsura in care autoritatea administrației publice locale modifică ori alocă indici urbanistici care formal se încadrează in regimul urbanistic stabilit prin acte legislative sau administrative cu forță juridică superioară, așadar in limitele competențelor stabilite de lege, dar prin aceasta se încalcă drepturile și libertățile cetățenilor, instanța de contencios administrativ poate cenzura legalitatea unui atare act administrativ.
Referitor la lipsa motivării actului administrativ reprezentat de HCL și la susținerea că motivarea se găsește în planul urbanistic general și în documentația urbanistică ce stă la baza HCL, Curtea va aprecia că deși este vorba de un act administrativ normativ care evident, trebuie să respecte prevederile Legii 24/2000, prin acesta se aprobă o derogare de la un alt act administrativ normativ care aprobă planul urbanistic general.
Având în vedere această derogare, Consliul local trebuia să-și exercite dreptul de apreciere în sensul de a motiva de ce se impune această ingerință și modificare a prevederilor pentru o zonă urbanistică, iar această motivare trebuie să fie una proprie neputând să fie substituită de motivarea făcută de partea interesată în documentația urbanistică.
Pe de altă parte, atât în cadrul analizei de legalitate cât si al analizei care vizează oportunitatea actului administrativ motivele avute în vedere de autoritate pentru emiterea actului reprezintă aspecte-cheie.
De altfel, prin acte internaționale cu valoarea de soft – law, respectiv rezoluția Comitetului de Miniștri ai Consiliului Europei nr.(77)31 cu privire la protecția individului in relația cu actele autorităților administrative, s-a recomandat statelor membre să se ghideze in dreptul si practica lor administrativă de anumite principii enunțate in rezoluție, in scopul protecției persoanelor fizice sau juridice in cadrul procedurilor administrative.
In implementarea acestor principii, cerințele unei administrații eficiente precum și interesele terților și interesele marelui public trebuie să fie in mod adecvat luate in considerare, pentru a asigura cel mai ridicat grad posibil de echitate.
Principiul IV din Rezoluție impune ca atunci când actul administrativ afectează in mod negativ drepturile, libertățile sau interesele, persoana vizată trebuie ă fie informată cu privire la motivele care stau la baza actului.
Este real că dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr 554/2004 nu conțin prevederi exprese și nici cerința obligatorie a motivării actelor administrative și pentru a asigura un real acces al persoanelor la justiția de contencios administrativ in vederea realizării unui control de legalitate și oportunitate efectiv si concret asupra actelor administrației, cerința motivării in fapt și in drept a actelor administrației este obligatorie și necesară.
In jurisprudența Curții de Justiție de la Luxembourg se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura contestată , astfel încât să li se permită persoanelor vizate să cunoască motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită instanțelor să efectueze analiza actului ( Cauza C-367/1995).
Curtea a statuat că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită echivalând cu o lipsă de motivare. O detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere întrucât motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat, permițând, in același timp, exercitarea de către instanțe a controlului jurisdicțional.
Pe de altă parte, Documentația urbanistică denumită Plan urbanistic zonal trebuie să cuprindă cel puțin analiza unei zone ( nu doar a unei parcele) chiar dacă nu prevede reglementări decât pentru o parcelă.
Acest aspect rezultă, de altfel, din definiția însăși a PUZ formulată prin art. 47 din Legea nr. 350/2001:
“Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general.”
Totodată, în materia urbanismului, situația imobilelor aflate pe parcele reglementate printr-o documentație de urbanism trebuie să țină cont de imobilele învecinate aflate pe parcele reglementate de documentații de urbanism diferite pentru că trebuie să se raporteze la aceste imobile”. (…) clădirea autorizată este o construcție care prin conformare, volumetrie și aspect exterior intră in contradicție cu aspectul general al zonei și depreciază valorile general acceptate ale urbanismului și arhitecturii”.
Modalitatea de redactare a HCL nu permite a se stabili in ce măsură autoritatea emitentă a efectuat o analiză asupra întregii zone afectate de măsura dispusă, insă derogările efectiv aprobate prin acest PUZ sunt apte să conducă la concluzia că situația urbanistică a zonei nu a fost avută in vedere.
In condițiile in care actul administrativ contestat nu răspunde cerinței legale a motivării, iar emiterea s-a făcut cu nerespectarea dispozițiilor art.47 din Legea nr.350/2001, Curtea apreciază că în mod corect s-a constatat nelegalitatea acestuia.
Reținerile instanței de fond sunt corecte în acest sens pentru că atât din actul administrativ, cât și din anexele actului nu rezultă motivele de fapt și de drept care au stat la baza aprobării documentației și care justifică intervenția urbanistică derogatorie de la planul urbanistic general.
Pe de altă parte, planul urbanistic zonal cu tot avizul de oportunitate emis de serviciul respectiv nu poate privi doar o singură parcelă iar faptul că din punct de vedere topografic terenul este format din 2 parcele nu schimbă această situație pentru că planul urbanistic zonal trebuie să vizeze o întreagă zonă iar oportunitatea nu trebuie să fie realizată de către serviciul public prin încălcarea limitelor competențelor prevăzute de lege respectiv să contravină aspectelor prevăzute în art. 47 din Legea 350/2001.
În privința certificatului de urbanism, se susține în primul rând că acesta nu ar fi act administrativ și că instanța în mod nejustificat ar fi respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a CU, pe motiv că excepția de nelegalitate ar viza un act ce nu are natura actului administrativ.
Potrivit art.2 alin.1 lit. c din Legea nr. 554/2005 actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, in regim de putere publică, in vederea organizării legii sau a executării in concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Certificatul de urbanism este definit la art. 6 alin.1 din Legea nr. 50/1992 ca fiind actul de informare prin care autoritățile prevăzute la art. 4, inconformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori planurilor de amenajare a teritoriului, fac cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și stabilesc cerințele urbanistice care urmează a fi îndeplinite in funcție de specificul amplasamentului, precum si lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare in vederea autorizării.
Coroborând textele legale mai sus menționate, rezultă așadar, că certificatul de urbanism este un act cu caracter individual, emis de o autoritate publică in regim de putere publică, in vederea executării in concret a Legii nr. 50/1991 și a Legii nr.350/2001 care dă naștere unor raporturi juridice prin faptul că stabilește cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite in funcție de specificul amplasamentului, precum și lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare in vederea autorizării, condiții pe care solicitantul trebuie să le îndeplinească pentru obținerea ulterioară a autorizației de construire.
Curtea validează astfel aprecierile primei instanțe în sensul că legea conferă certificatului de urbanism un caracter de informare, însă în măsura în care prin certificat se impun anumite condiții, acestea produc efecte juridice iar beneficiarii certificatului de urbanism sunt ținuți de respectarea acestora, în lipsa lor refuzându-se eliberarea actelor ulterioare care conduc la acordarea dreptului de a construi.
Pe de altă parte, certificatul de Urbanism 551/04.03.2011 relevă scopul pentru care acesta a fost eliberat, respectiv împrejurarea că acesta poate fi utilizat pentru „elaborare PUZ și construire imobile de locuințe înșiruite”
Corect evidențiază intimații reclamanți faptul că scopul menționat al Certificatului de Urbanism este un altul decât scopul urmărit de către solicitant și de asemenea diferit de scopul în care acesta a fost utilizat.
Pârâții au susținut că toate demersurile de autorizare în ceea ce privește construcțiile edificate au fost efectuate în cadrul unei proceduri de intrare în legalitate pentru anumite construcții existente și nu pentru autorizarea unor construcții noi. Poziția a fost nuanțată însă prin motivele de recurs unde arată: ..,, pe parcursul executării construcției, în perioada de valabilitate a autorizației de construire anulate a intervenit o modificare de temă. Această modificare de temă a impus reluarea procedurii de autorizare și nu parcurgerea procedurii de intrare în legalitate…,,
Afirmația este combătută însă de chiar emitentul actului care, în motivarea recursului declarat, arată:
„Urmare pronunțării deciziei civile nr. 733/2010 în dosarul nr. ……… al Curții de Apel Cluj prin care au fost anulate A.C. nr. 901/2006 si 902/2006 motivat de încălcarea indicilor urbanistici maxim admiși, autoritatea publica locala avea obligația de a decide asupra menținerii sau desființării construcțiilor edificate fără A.C. Însă, măsura desființării construcției are caracter subsidiar si poate fi dispusa numai daca imobilul în cauza nu poate fi reautorizat și dacă proprietarii nu depun diligențele necesare în acest sens.
Întrucât din considerentele deciziei civile nr. 733/2010 rezultă că A.C. nr. 901/2006 si 902/2006 sunt nelegale prin aceea ca au fost încălcați indicii urbanistici ( POT si CUT ) maxim admiși si cum nu exista texte legale care să interzică efectuarea unor documentații de urbanism in scopul intrării in legalitate, Consiliul local a decis adoptarea Hotărârii nr. 90/2011 pentru stabilirea unor reglementari si indici urbanistici, tocmai in scopul intrării in legalitate, în conformitate cu dispoz. art. 56 din Legea nr. 350/2001 si art. 59 din Ordinul nr. 839/2009.
Potrivit dispoz. art. 56 din Legea nr. 350/2001 ” Nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire”, textul având aplicabilitate de la data de 1 ianuarie 2012.” Per a contrario, anterior intrării in vigoare a acestor prevederi legale, puteau fi aprobate documentații de urbanism care să permită intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără A.C.,,
Ca atare, scopul era acela al intrării în legalitate, acest scop trebuind să fie declarat de către solicitanți raportat la art. 29. alin. 1, 5 din Legea 350/2001
„Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu respectiv: „În certificatul de urbanism se va menționa în mod obligatoriu scopul eliberării acestuia ”
Cu privire la autorizațiile de construire, legalitatea acestora se analizează în raport de actele normative și administrative cu forță juridică superioară care au stat la baza emiterii lor.
Chiar dacă autorizațiile de construire ar fi conforme cu HCL, totuși, considerând că HCL prin care s-a aprobat documentația urbanistică privind PUZ-UL este nelegală, evident acest lucru atrage și nelegalitatea autorizațiilor de construire.
Curtea apreciază că, în prezenta cauză, urmărindu-se eludarea considerentelor unei hotărâri judecătorești irevocabile care statuat asupra încălcării unor indici urbanistici ca urmare a edificării construcțiilor în litigiu, autoritatea publică a procedat la emiterea de noi acte administrative acoperitoare pentru lipsurile deja constatate, fără o justificate temeinică și invalidând securitatea juridică dată de puterea de lucru judecat a hotărârii anterioare a Curții. Se tinde astfel la lipsirea de eficacitate juridică a hotărârii judecătorești prin deturnarea procedurilor legale de la scopul și rațiunea pentru care au fost instituite. Este real faptul că prin decizia nr. 733/2010 nu se impun obligații ori restricții în ceea ce privește emiterea altor acte administrative pentru reglementarea regimului juridic al acestor imobile. Însă existenta hotărârii judecătorești prin care s-a constatat nelegalitatea autorizatiilor de construire inițiale nu poate fi înlăturată iar efectele acesteia cu atât mai puțin asanate în maniera realizată de autoritate.
În caz contrar, s-ar ajunge la ipoteza în care dreptul de acces la justiție ar fi unul teoretic, iluzoriu și formal, încălcându-se, prin maniera arătată,servituțile urbanistice instituite prin reglementări de interesul public precum și de interes privat, aducându-se atingere drepturilor proprietarilor învecinați.
Celelalte motive de recurs invocate de către recurenți cu referire la actele contestate nu se mai impun a fi analizate din perspectiva faptului că, pe de-o parte, HCL este lovită de nulitate, nefiind motivată și fiind emisă cu exces de putere, iar actele administrative subsidiare, autorizațiile de construire, urmează soarta actului în baza cărora au fost emise.”